骆成明：国家监察体制需要直面的问题及深化改革建议
［摘要］国家监察体制改革是事关全局的重大政治改革，是中国共产党破解“历史周期率”、赢得人心向背的重大举措。全面改革推广以来，已经显示出多方面成效。当前，国家监察体制改革配套制度尚未健全完善，特别是监委的政治机关属性与司法调查职能的对立冲突，让人们质疑监委会不会选择性执法，担忧自由裁量致使处理结果畸轻畸重，担心缺乏司法制衡带来冤假错案。针对改革中出现的问题，建议采取明晰监委与纪委职责衔接边界、赋予国家监委充分的立法权限、严密规范监委执法程序、增加监委必要的执法权限、加强对监委的监督约束等5项举措予以解决。
［关键词］反腐败；国家监察体制；改革；政治属性；选择性执法
［作者简介］骆成明，男，安徽省纪委监委第七纪检监察室,四级调研员，主要从事公共管理研究。
2018年3月，全国人民代表大会审议通过《中华人民共和国监察法》，国家监察委员会在北京成立，标志着这场事关全局的重大政治改革搭建框架上线运行。国家和地方各级监察委员会成立以来，与同级中共纪律检查委员会合署办公，履行党内监督和国家监察两项职能，成为反腐败的主力军和国家监督体系的重要组成部分。
国家监察体制改革“牵一发而动全身”［1］。在官方、舆论和学界对改革成效予以充分肯定、改革正在持续深化的背景下，为了确保改革行稳致远、实现预期目标，尤为需要冷静思考，勇敢直面改革中的问题。作为一线纪检监察人员，笔者全程见证、参与这项重大政治改革，对改革中的短板问题有着直观、真切的感受。鉴于此，本文回顾改革的时代背景，观察一年来的改革路径，分析改革成效不足的原因，力求提出切实可行的深化举措，寄希望一家之言为学界深入研讨改革难点痛点、决策者完善改革策略路径提供参考。
一、国家监察体制改革路径
为什么要进行国家监察体制改革，为什么要在反腐败斗争取得压倒性胜利的历史时机部署改革，改革的目标和方向是什么？这些问题是研究国家监察体制改革的逻辑起点。回答这些问题，梳理改革的动因，观察改革的路径，需要有历史的回放和思考，去追溯这场具有深远影响改革的时代背景。
（一）改革的时代背景
2012年11月，中共召开具有重大历史转折意义的第十八次全国代表大会，选举习近平同志担任中共中央总书记。面对“四大危险”（“四大危险”，即精神懈怠危险、能力不足危险、脱离群众危险、消极腐败。参见胡锦涛：《在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，人民出版社2012年版，第49页）。“四大挑战”（“四大挑战”，即执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验。参见胡锦涛：《在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，人民出版社2012年版，第49页）。，党将严管自身队伍即全面从严治党作为四大执政战略之一，开展了前所未有的反腐肃贪行动。十八大至十九大期间立案审查省军级以上党员干部及其他中管干部440人（2017年10月19日，时任中共中央纪委副书记、监察部部长杨晓渡在中共十九大新闻中心记者招待会上介绍上述数据。参见崔静、朱基钗、韩洁、刘羊旸：《十九大后打击腐败高官重点盯三类》，《新华每日电讯》2017年10月20日）。，赢得人民的认可，巩固了执政的合法性和正当性的基础，但随着反腐败斗争深入，依靠严厉惩治带来的正面效应逐步递减，高压之下干部队伍出现消极推诿、不作为现象，甚至有的干部与中央离心离德。同时，无数“老好人”成为“阶下囚”，让高层不得不反思权力运行制度的缺陷。
2014年10月，十八届四中全会正式提出建立“不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制”［2］，可以说是反腐败工作思路从“以治标为主，为治本赢得时间”（2013年1月23日，时任中共中央纪委书记王岐山在十八届中央纪委委员学习贯彻党的十八大精神研讨班发言中强调，坚持标本兼治，当前要以治标为主，为治本赢得时间。参见王岐山：《在中央纪委委员学习贯彻党的十八大精神研讨班发言》，《中国纪检监察报》2013年1月25日）。尝试转向标本兼治。2015年9月，时任中共中央纪委书记王岐山在福建调研时首次提出监督执纪“四种形态”（即，经常开展批评和自我批评、约谈函询，让“红红脸、出出汗”成为常态；党纪轻处分、组织调整成为违纪处理的大多数；党纪重处分、重大职务调整的成为少数；严重违纪涉嫌违法立案审查的成为极少数。参见王岐山：《在福建调研时强调：把握运用监督执纪“四种形态”》，2015年9月26日，（http://www.xinhuanet.com//politics/2015-09/26/c_1116687031.ht m））。，强调抓小抓早、防微杜渐，让严重违纪涉嫌违法立案审查成为“极少数”。此后，构建“三不”体制机制、监督执纪“四种形态”先后被写入中共十九大报告（2017年）、修订后的《中国共产党章程》（2017年）、《监察法》（2018年）、《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》（2019年），成为新时代反腐败战略目标和指导原则。2018年5月，中共中央办公厅印发《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》，强调严管与厚爱结合、约束与激励并重，建立健全容错纠错机制，宽容干部在改革创新中的失误错误，从正面激励干部勇于担当作为。
梳理十八大以来管党治党重大举措，不难看出，党中央清醒地认识到，在长期执政条件下，最大的危险和挑战源自执政党自身腐化堕落、脱离群众。为此，党在自身建设方面采取了3项应对措施：一是强化党的领导。重申强调“党政军民学、东南西北中，党是领导一切的”［3］，要求全体党员树牢“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，以加强党对各项事业的领导，维护中央权威和总书记核心地位。二是调整反腐败工作思路。在保持惩治腐败高压态势的同时，提出“三不”体制机制、监督执纪“四种形态”，强调抓早抓小，防微杜渐，健全党内和国家监督体系，强化对干部日常监督管理，将反腐败工作思路从“治标为主”回归“深化标本兼治”。三是正面激励与负面惩处相结合。强调容错纠错、宽容失误，采取暖心回访受处分人员、严肃查处诬告陷害等措施，舒缓严惩带来的负面情绪，重新提振干部队伍干事创业激情。
（二）改革的动因
2016年11月，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，标志国家监察体制改革正式拉开大幕。遵照党的执政惯例，如此重大政治改革，在试点之前应经过充分调研论证。虽然我们难以从公开资料中查询到国家监察体制改革酝酿论证信息，但习近平同志在中央政治局第十一次集体学习时的讲话（2018年12月13日习近平在中央政治局第十一次集体学习时讲话指出，“党的十八大以来，党中央就一直思考和谋划如何适应全面从严治党新形势，在强化党内各方面监督的同时，更好发挥监察机关职能作用，强化国家监察，把公权力关进制度的笼子。”参见习近平：《在新的起点上深化国家监察体制改革》，《求是》2019年第5期，第4页）。印证，十八大后党中央就开始酝酿改革。2016年12月，全国人大常委会审议通过《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》，为改革试点提供法律支撑。2017年10月，中共十九大对深化国家监察体制改革再动员、再部署。当月，中共中央办公厅印发《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》。2017年11月，全国人大常委会审议通过在全国推开改革试点《决定》，改革试点在全国有序展开，组建成立省、市、县三级监委。2018年3月，《监察法》审议通过，国家监委成立。
梳理国家监察体制改革酝酿、试点到全面推开过程，与十八大后党中央调整反腐败工作思路举措时间节点契合，实际上改革本身就是反腐败工作思路举措调整的一部分。借此可以从宏观、中观、微观三个维度分析国家监察体制改革动因。
宏观上看，改革是党为维护执政地位，应对“四大考验”“四大危险”的战略选择。现代政党自诞生之日起，取得执政地位的政党无不将维护执政地位、巩固执政基础、加强执政能力作为永恒、根本的追求目标。十八大后，习近平同志向世人表明，中国共产党“立志于中华民族千秋伟业”［4］，必定跳出“兴也勃亡也忽”［5］历史周期律，故怀忧患之心从严治党，以赢得民心。问题倒逼改革。面对反腐败斗争“割韭菜”式困境［6］，党中央决定进行国家监察体制改革，将“当下改”与“长久立”相结合，希望通过标本兼治走出整治腐败困境，实现自我净化、自我完善、自我革新、自我提高。
中观上看，改革是加强自身建设，强化自我监督，推进国家治理体系和治理能力现代化的有效途径。权力是最强的腐蚀剂，不受监督必然导致腐败。在现行格局下，体制内监督是我国所有监督体系中最重要、最有效的监督，发挥着民主、群众、舆论等其他监督不可替代的作用。国家监察体制改革，成立监察委员会，与党的纪委合署办公，代表党和国家行使监督权和监察权，履行纪检、监察两项职责，实现对公权力监督和反腐败全覆盖、无死角，实现党内监督和国家监察、依规治党和依法治国有机统一，将制度优势转化为治理效能。
微观上看，改革是总结十八大以来反腐败实践经验，将反腐败斗争纳入法治轨道的必然要求。十八大以来，按照党管干部原则，主要由纪委履行惩治腐败职责。纪委作为党的组织以党内法规为依据，运用“两规”等措施查处腐败案件，实际履行国家机关职能，形成困扰反腐败正当性的法治难题。改革通过国家立法赋予监委必要的权限和措施，使党的主张通过法定程序成为国家意志，以法治思维开展反腐败工作，破解了纪委查处腐败案件法律层面的难题。
（三）改革的目标和路径
2018年3月13日，全国人大常委会副委员长李建国在第十三届全国人民代表大会第一次会议上作关于《监察法（草案）》的说明，明确指出国家监察体制改革目标是，“整合反腐败资源力量，加强党对反腐败工作的集中统一领导，构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖”［7］。
整合反腐败资源力量。改革前，反腐败力量分散，纪委与检察机关都有调查（侦查）腐败案件职权。大多数违纪、职务违法、职务犯罪问题先行由纪委调查，发现涉嫌犯罪后移送检察机关侦查，进行证据转化，造成重复劳动、增加反腐败成本。改革后，检察机关职务犯罪侦查部门职责、人员转移至监委，监委同步进行公职人员违纪、职务违法、职务犯罪调查，缩短环节，节约成本，提高了调查效率。
加强党对反腐败工作的集中统一领导。十八大以来，加强对各项事业领导是党鲜明的执政特点。反腐败斗争事关人心向背、执政地位，不容丝毫差池，必须始终在党的领导下进行。改革前，虽然纪委是反腐败的主力军，但检察机关履行职务犯罪侦查职能，按照《刑事诉讼法》规定的属地原则而不是按照干部管理权限管辖职务犯罪，各级各部门党委不能对反腐败工作链条全程管控。改革后，按照中共中央《深化党和国家机构改革方案》，监委与纪委合署办公，地方各级监委主任、副主任由同级纪委书记、副书记兼任，监委不设党组，受同级党委、纪委常委会领导，将党对反腐败工作的统一领导进一步具体化、程序化、制度化，由原来侧重“结果领导”转变为“全过程领导”，确保反腐败工作领导权牢牢掌握在党的手里。
构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制。我国自秦朝始就建立御史制度，经过两千年多年的发展，形成了一套自上而下的独立于行政权的监察体系。御史作为言官独立行使职权，向君主谏言，甚至可以直谏君主。改革借鉴吸收我国传统御史监察文化精华，坚持中国特色社会主义制度，在西方“三权分立”理论之外，构建平行与行政、司法的监察机关，从“一府两院”改革成“一府一委两院”，体现了中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信、文化自信，为世界探索长期执政条件下自我监督难题贡献了中国方案。
实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。改革前，行政监察机关作为政府的一个职能部门，监察对象仅是行政机关公务员。人大、政协、民主党派、工商联等机关公务员，国有企业、事业单位、基层组织等非中共党员身份的公职人员职务违法行为存在监督盲区。这部分公职人员群体数量大，履行职务影响范围广，职务廉洁性与人民群众密切相关。改革后，监察对象涵盖全部行使公权力的公职人员，解决了过去党内监督和国家监察不同步、部分行使公权力人员处于监督之外的问题，实现了对公权力监督和反腐败的全覆盖、无死角。
二、国家监察体制改革中的问题短板
改革全面推广以来，经过一年多的运行，已经显示出多方面成效，但不讳疾忌医，在肯定成绩的同时，我们也应看到监委既有执法不规范、不严密的问题，又存在监察权限与监察任务不相匹配的短板，新体制的治理效能还未达到改革预期目标。
（一）政治机关属性与司法调查职能的对立冲突
《监察法》规定，各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关。监委作为党领导下的反腐败机构，与纪委合署办公。纪委与监委“一体两面”，是实现党和国家自我监督的政治机关。监委作为政治机关，从事的是政治活动，执行的是政治任务，政治属性是第一属性、根本属性［8］。政治属性要求监委在履行监督、调查、处置职责过程中，要严格遵守政治规矩，始终把讲政治放在首位，用政治眼光、政治立场来分析、解决问题。
监委将职务犯罪案件调查完毕后移送检察机关审查起诉，取证标准与刑事审判关于证据的要求相一致。法院审判职务犯罪案件来源于监委调查。虽然《宪法》《监察法》界定监委不是司法机关，监委对职务犯罪的调查过程不适用《刑事诉讼法》，但监委实际承担司法职能。所有国家机关行政、司法、立法活动，均是在党的领导下进行，服从党的执政需求，但司法首要的价值追求是维护公平正义，保障公民合法权益。司法强调程序正义，无程序无正义。监委集政治属性与司法职能于一体，在价值追求和执法逻辑上存在一定冲突和张力，主要表现在以下方面。
1.选择性执法的担忧
监察权本质上是政治权力。政治权力是权力现象和权力行为在政治领域中的表现，是政治主体对一定政治客体的制约能力，其所要实现的目的与政治相联系。监委的监督调查不是单纯执法活动，而是有明确的政治目标，即保持党组织的肌体健康，进而维护执政地位。为了实现上述目标，首先，监委要在各级党委领导下开展工作。不仅要报告结果，初核、立案、调查、处分、移送等执法重大环节全程都要向党委请示。其次，监委执法活动要围绕中心，服务大局。最直接表现就是要根据反腐败斗争形势确定执法方向、目标和任务，要根据反腐败战略选择执法节奏、打击重点、方式方法。比如，2014年10月王岐山同志在十八届中央纪委四次全会提出重点查处“十八大后不收敛、不收手，问题线索反映集中、群众反映强烈，现在重要岗位且可能还要提拔使用的领导干部”三类人，2018年修订的《中国共产党纪律处分条例》将重点查处第三类人的问题修改为“政治问题和经济问题交织的腐败案件，违反中央八项规定精神的问题”。反腐败斗争形势和战略不同，让人们有理由担忧监委会不会选择性执法，不能一视同仁查处腐败行为，甚至会放过某些腐败行为，这无疑违背国家监察专责机关的职能定位。
2.自由裁量的质疑
政治机关属性要求监委在案件处理时，不仅要基于事实、法纪作出判断，还要充分考量调查、处置实现的政治效果。比如，《监督执纪工作规则》规定，在审查调查期间，“对被审查调查人以同志相称，安排学习党章党规党纪以及相关法律法规，开展理想信念宗旨教育，通过深入细致的思想政治工作，促使其深刻反省、认识错误、交代问题，写出忏悔反思材料”［9］。之所以要在调查过程中开展“理想信念宗旨教育”“思想政治工作”，目的让被调查人心悦诚服，警示教育其他干部，使调查工作取得最佳政治效果和法纪效果。《监督执纪工作规则》要求，在问题处置上要运用“四种形态”，可以根据被调查人的认罪态度等因素考虑“形态”之间转换。党的十八大以来，纪检监察机关对很多严重违纪违法的领导干部采取“断崖”式处理，由“第四种形态”转化为“第三种形态”，开除党籍、降低级别或开除公职或取消退休待遇，但不移送司法追究刑事责任。实践中，不同级别纪委监委考量因素、把握“断崖”（追诉）标准并不相同。上述因素的叠加，让不同地区、不同级别，甚至是同一地区、同一监委对案件处理标准不尽相同，让人们不禁担忧自由裁量可能致使处理结果畸轻畸重，进一步质疑“法律面前人人平等”这一司法准则能否得到检验。
3.司法制约的失衡
《监察法》规定，监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合,互相制约。地方监委主任由同级纪委书记兼任，系同级党委常委，监委政治地位高于同级检察机关、人民法院。监委加持纪委，拥有常委领导、调查腐败职权，当仁不让成为党政机关中的强势部门。面对强势的监委，检察机关、人民法院在办案中会不会只注重协助配合，而不能理直气壮地进行监督制约。比如，《监察法》规定，对监委移送的案件，人民检察院认为符合法定不起诉的情形的，须经上一级人民检察院批准，才能作出不起诉的决定。实践中，检察机关作出不起诉决定前，还应当征求移送案件的监委或者其上一级监委的意见。根据《刑事诉讼法》审判级别管辖规定和司法实践，中级法院管辖厅级及以上干部职务犯罪一审案件，对应由地市级检察院提起公诉。按照干部管理权限，厅级及以上干部涉嫌职务犯罪由省级及省级以上监委负责调查，这样形成调查案件的监委级别高于审查起诉的检察机关和审理案件的人民法院。低级别检察机关、人民法院更难以对高级别、强势的监委进行制约。失去司法制衡，在腐败存量逐渐下降背景之下，让人们担心监委移送的案件能否准确认定事实、适用法律，会不会发生冤假错案给神圣正义的反腐败事业带来负面影响。
（二）执法程序不够规范严密
《监察法》搭建起国家监察体制改革的框架，确立了监委执法基本程序。监委执法应对千差万别的职务违法、职务犯罪问题，需要有严密的程序监控。目前，监察法实施条例还没有出台监察机关调查职务违法、职务犯罪案件程序规定等配套制度，监委执法与纪委执纪均依据适用《监督执纪工作规则》，执法程序与执纪程序重叠。虽然执法、执纪都是通过调查还原过去事实，都需要收集证据、履行审批程序，但执法与执纪性质、目的、对象、证据标准不同，对程序精细严密要求也不同，特别是调查职务犯罪，行使司法职能，适用刑事审判证据标准高于违纪案件证明标准。执法与执纪程序混同，容易造成执法程序不统一、不精细、不规范。比如，对于一名党员身份的公职人员涉嫌违纪、职务犯罪调查，各地立案做法并不统一，有的仅以监委名义立案，有的分别以纪委、监委名义立案。对于《监察法》规定调查方案、调查措施应由监委专题会议研究确定，各地专题会议召集程序、参加人员范围也不相同。
由于缺乏精细化的制度设计、配套规定和程序约束，监委在应对现实复杂执法问题时，注重从政治上考量法律问题，重视执法结果实现的政治效果，不由自主地简化或自主选择执法程序，给执法权力滥用、寻租留下了操作空间，带来执法安全和质量隐患。
（三）监察成效未能达到预期目标
国家监察体制改革的目标之一是构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制，让监委发挥体制内监督的独特作用。理论上说，监委成立，监察对象扩展为6大类国家公职人员，实现了对全体行使公权力的公职人监察全覆盖，但从工作实践来看，监察成效与预期目标仍有较大差距。
垂直管理单位公职人员职务犯罪问题管辖陷入困境。各级监委按照干部管理权限负责监督本级党委管理的干部，而大多数公职人员由各党政机关、国有企事业单位、基层组织内设纪检监察机构监督。《监察法》将《刑事诉讼法》规定的职务犯罪 “属地管辖”修改为“属人管辖为主、属地管辖为辅”，地方监委未经授权不能调查垂直管理单位干部职务违法犯罪问题［10］。目前，国家监委向中央党政机关、中管国有金融企业派驻监察组，向中管国有企业、高校派驻监察专员，各省、市、自治区拟按改革部署向国有企业、高校派驻监察组（监察专员）。派驻机构监察人员由驻在部门（单位）保障工资福利待遇，受熟人社会、同门情谊、人员力量等因素影响，致使有的派驻机构人员被“同质化”，监督调查流于形式，甚至出现“办案不行抹案行”的现象，难以发挥监察成效。
监委的监督方法尚不能适应新任务新要求。改革后，中央纪委国家监委提出监督是纪检监察机关的基本职责、第一职责［11］，目的是加强对干部日常监督，通过抓苗头性、倾向性问题让干部感到监督无处不在，达到防微杜渐效果,但监委的监督方式方法创新不够，不能适应改革任务需要。目前，监委主要的监督方式是通过接受信访举报，处置问题线索来掌握、核实干部是否违反党纪国法，缺乏事先主动发现问题的渠道和途径，事先预警廉政风险、发现深层次问题能力仍然不足。
更深层次剖析，治理腐败是系统工程，需要监督与制约双管齐下，通过深化改革铲除滋生腐败的土壤，压缩乃至消除权力寻租空间。客观地说，目前各领域改革正在推进深化，权力运行的制约机制尚未完全形成，权力滥用任性的空间仍然存在，仅依靠强化监督还不能达到治本目的。
（四）监察权限难以满足监察任务需求
调查职务犯罪与审查违纪行为相比，抗性冲突更加激烈，需要更为有效管用的调查权限。目前，《监察法》赋予监委谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置、技术调查、通缉、限制出境等15项监察权限，但对比《刑事诉讼法》赋予侦查机关拘传、刑事拘留、取保候审、监视居住、逮捕等5项人身强制措施，监委对人身强制措施仅有一项由“两规”转化而来的留置，缺乏拘传、取保候审、监视居住等限制性强制措施。如何强制留置对象和其他涉案人员到案，如何对不需要留置、不符合留置条件的涉案人员进行约束，成为实务中监委执法痛点。受场所改造、看护力量等限制，监委将留置对象交付公安机关看守所执行渠道仍未畅通。在目前留置场所严重不足的情况下，对符合留置条件的共同犯罪嫌疑人、行贿犯罪嫌疑人等涉案人员，采取什么样的强制措施又是监委执法难点。
大多数监察对象由派驻监察组（监察专员办公室）监督。按照行政法理论，派驻监察组（监察专员办公室）是派出机构，不是独立行政主体，难以获得行政主体（派出机关）权限。实务中，地方派驻机构没有查询、扣押、留置、限制出境、技术调查措施等监察权限，给派驻机构履行职责造成障碍。
面对依然严峻复杂的反腐败斗争形势和艰巨繁重的监督调查任务，调查权限手段不足，直接影响监委和派驻机构查处腐败案件的效能，让一些应当得到惩处的腐败分子逍遥法外。
三、深化国家监察体制改革建议
习近平同志曾指出：“自我监督是世界性难题，是国家治理的哥德巴赫猜想。我们要通过行动回答‘窑洞之问’，练就中国共产党人自我净化的‘绝世武功’。”［12］国家监察体制改革是国家监督制度的顶层设计，是长期执政条件下党实现自我监督、自我净化的重要途径，是破解“历史周期率”、赢得人心向背的重大举措，成效关系党的兴衰成败和国家民族的前途命运。针对目前改革实践中存在的问题，笔者建议从以下几个方面推进改革深化。
（一）明晰监委与纪委职责衔接边界
监委与纪委的职能有着内在一致性，都是在党委统一领导下开展反腐败工作，但机关属性、工作对象、调查权限等又有差异，在具体执行反腐败任务上应有所区分。深化改革要在合署架构内明晰监委与纪委职责衔接边界，结合纪检体制改革，重新打造纪委监委执纪执法流程。要调整纪委监委内设机构，分设执纪审查、执法调查部门，分割纪律审查与监察调查程序，让政治问题通过政治手段解决，法律问题回归法律途径。对涉嫌职务犯罪问题，在执纪审查部门完成纪律审查后内部移送执法调查部门，执法调查部门按照刑事诉讼程序、审判标准开展调查取证，以消除政治属性与司法职能之间张力，确保纪委监委既统一执纪执法又遵循司法价值追求。
（二）赋予国家监委充分的立法权限
国家监委成立一年来，先后制定了《国家监察委员会管辖规定 (试行)》《公职人员政务处分暂行规定》《中央纪委国家监委立案相关工作程序规定（试行）》《中央纪委国家监委监督检查审查调查措施使用规定（试行）》《国家监察委员会与最高人民检察院办理职务犯罪案件工作衔接办法》等规范性文件，有力地保障了国家监察体制改革顺利推进。上述规定以中央纪委国家监委名义印发，除《公职人员政务处分暂行规定》以外，其他规定仅适用中央纪委国家监委机关。目前，国家监委作为中央国家机关，制定的规范性文件法律地位和效力还未明确。深化改革要尽快修改《立法法》，赋予国家监委充分的立法权限，这是保障《监察法》落地实施、规范监委执法的前置条件。国家监委由全国人民代表大会产生，在国家机构序列中与国务院、最高人民法院、最高人民检察院平行并列，其立法效力应等同或高于最高人民法院、最高人民检察院司法解释，高于国务院部门规章。
（三）严密规范监委执法程序
顶层设计完成后，配套制度衔接支撑尤为重要。深化改革要坚持运用法治思维和法治方式反对腐败，加快出台《监察法实施条例》或《监察机关办理职务违法、职务犯罪案件程序规定》，严密监委执法程序，统一全国监察机关执法行为。要学习政法机关管理执法经验，规范执法标准、完善执法细则，强化对执法全过程的监督，使执法各个环节都有章可依、有规可循。要建立执法质量和绩效考评体系，科学设置执法办案考评标准，健全完善执法办案终身责任制及过错跟踪追究机制，防止冤假错案发生，提高执法和案件质量。
（四）增加监委必要的执法权限
监委的权限应该与其承担的职责任务相匹配。针对实务中对涉案人员缺乏约束、留置措施难以执行，事先预警廉政风险、发现深层次问题能力不足等问题，深化改革要通过修改《监察法》让监委在调查职务犯罪案件时能够运用拘传、监视居住等人身强制措施。要授权监委建立执法大情报平台，综合运用互联网、云计算、大数据等现代信息技术，整合公安、审计、税务、通信、金融、房产、组织等部门资源，提升事先发现问题、预警廉政风险能力。要深化派驻机构改革，向国有企事业单位、乡镇派驻监察组（监察专员）赋予派驻机构查询、调取、扣押、冻结等必要监察权限，保障派驻机构履行职责。
（五）加强对监委的监督约束
改革一年来，全国监察机关按照“打铁必须自身硬”的要求，坚持刀刃向内，强化自我监督，查处一大批监察干部违纪违法案件，回应了人民群众对“谁来监督监委”的关切。对权力的监督必须要有制度的保障，对监督权的监督也不能例外。深化改革要按照有权必有责要求，全面落实执法责任制，严格限制自由裁量权。要打造监委执法信息化平台，实现执法全程留痕，可追溯、可评价、可追责。要结合深化司法体制改革，完善监委与检察机关、人民法院互相配合、互相制约机制，保障检察机关依法退回补查、决定不起诉，人民法院依法作出无罪判决的监督权力。要参照人民法院司法裁判文书公开上网做法，在互联网公开全部政务处分决定，自觉接受人大、民主、舆论、群众监督，用外部监督倒逼执法规范。要尽快制定《监察官法》，设立监察官资格准入制度，保障监察官必要职级待遇，为打造业务精湛、作风优良、勇于担当的监察铁军提供保障。
参考文献：
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