张学龙：整体性治理视角下的党内巡视巡察联动研究
作者简介：张学龙(1972- )，男(汉)，四川宣汉人，西南交通大学党委副书记、纪委书记，副研究员，主要研究方向：反腐倡廉建设。
内容提要：推进巡视巡察有机联动是实现党内监督全覆盖、持续推进全面从严治党，提高党的建设质量的必然选择。党的十九大以来，各地不断创新巡视巡察方式，创建巡视巡察信息共享机制，持续深化巡视巡察整改，有效促进了巡视巡察有机联动。但也存在巡视巡察联动协作机制、队伍联动机制与成果运用联动机制建设滞后，“板块轮动”部署联动不足等突出问题。促进巡视巡察的有机联动，提升巡视巡察整体效能，须树立整体性治理思维，坚持巡视示范带动巡察，从加强巡视巡察主体联动、优化联动方式、重视联动过程管理等多个方面着力。
关 键 词：巡视/巡察/联动体制机制/党内监督
标题注释：本文系教育部人文社会科学研究专项任务项目(教育廉政理论研究)“系统推进高校巡察工作的逻辑、现况、进路研究”(项目编号：19JDJYLZ05，主持人：张学龙)的阶段性成果。
党内巡视监督制度是中国共产党加强自我监督的重要方式，是改善党的建设质量，提高党的执政能力的重要制度保障。党的十九大报告强调：“要健全党和国家监督体系。深化政治巡视，坚持发现问题、形成震慑不动摇，建立巡视巡察上下联动的监督网。”[1]促进巡视巡察有机联动，对推进巡视巡察一体化、实现巡视巡察监督全覆盖、改善巡视巡察效能具有重要意义。
党的十九大以来，各地不断创新巡视巡察的模式和方式，积极构建“省—市—县”巡视巡察联动体制。经过一段时间的探索，各地“省—市—县”一体联动的巡视巡察监督体系架构已基本成型，党内监督的视线范围进一步拓宽，巡视巡察协同互动的整体性治理效能初步显现，巡视巡察的制度权威日益凸显。随着巡视巡察联动实践的深入推进，理论界对该问题的研究也随之增加。一些研究者对巡视巡察的意义、巡视巡察的路径等问题进行了整体性研究，如赵励军深入分析了巡视巡察的重要意义，认为巡视巡察是党内监督的“前哨”，是从严治党的“利剑”，是推动地方政治生态建设的“净化器”[2]。刘泉认为发现问题是巡视巡察取得实际效果的生命线，巡视巡察主体的能力素质是基本保障[3]。在整体性研究巡视巡察问题的基础上，钟龙彪[4]、孙亮[5]等研究者开始对构建巡视巡察上下联动的监督网的价值及路径等问题进行研究，为进一步促进巡视巡察的有机联动提供了富有启发性的政策建议。然而，从总体上看，已有研究成果对促进巡视巡察有机联动的必要性，如何从纵向上有效链接各级工作，从横向上整合各部门工作，实现巡视巡察有机联动等重要理论与实践问题，仍然缺乏较深入的研究。本文力图在整体性治理视角下，着眼于提升巡视巡察整体效能，深入探讨推进巡视巡察有机联动的实践价值，总结十九大以来巡视巡察联动工作取得的重要进展及其面临的突出问题，探寻促进巡视巡察有机联动的优化路径。
一、推进巡视巡察有机联动的实践意义
巡视巡察监督是党内监督的一种重要方式，是党内监督系统的重要子系统，是强化党内监督、提高党的建设质量的重要一环。建立完善协同、高效的巡视巡察联动体制机制，促进巡视巡察有机联动，对于畅通巡视巡察上下沟通渠道、整合巡视巡察功能，提升巡视巡察党内监督效能具有重要实践价值。
(一)推进巡视巡察有机联动是提高监督效率的必然选择
推动巡视巡察有机联动是克服巡视巡察彼此分割所带来的碎片化、区隔化治理的必然选择，体现了整体性治理和协作治理的实践取向。整体性治理理念倡导打破组织间的壁垒，实现不同治理主体之间的分工协作，着力克服碎片化、区隔化治理实践所带来的治理困境，从而提高治理效能[6]。从整体性治理视角出发，推进巡视巡察的有机联动，有利于充分实现巡视巡察不同行政层级或同一行政层级不同部门的主体间的沟通与合作。从权力的运行规律来看，自上而下的权力授受体制内在地要求促进巡视巡察的有机联动。长期巡视巡察的经验告诉我们，不能将对下级巡视巡察所发现的问题的责任全部归咎于被巡察对象。正所谓“问题在下面，根子在上面”。针对巡视巡察所发现问题，既要客观分析被巡察单位所应承担的责任，也要分析其上级党组织、上级单位所应承担的责任。如果只注重对被巡察单位的问题整改，而不治理根源上的问题，巡视巡察的制度权威和治理效能便难以发挥。因此，促进巡视巡察上下有机联动，实现问题发现和问题整改的上下联动，才能更好地提高巡视巡察的监督效率。
(二)推进巡视巡察有机联动是整合巡视巡察功能的必要之举
巡视巡察均为党内监督的重要方式，但二者所针对的行政层级有所差别。促进巡视巡察有机联动，有利于克服巡视巡察区隔所带来的治理碎片化困境，从而强化巡视巡察的治理功能整合，发挥巡视巡察的整体治理效能。在地方巡视巡察工作中，巡视主要针对的是党的省、***、直辖市委员会所管理的地方、部门、企事业单位党组织，巡察主要针对的是市县两级党委所管理的党组织。巡视所针对的干部行政级别较高，巡察所针对的干部行政层级低，虽然二者都属于政治监督，但二者显然各有所侧重，对巡视对象应更加聚焦其政治方向、中央和省级决策的贯彻执行与决策制定的科学性；对巡察对象应更加侧重于决策的执行、群众路线的贯彻执行和上级决策的落地，因此巡视巡察的功能应该有所区别，而不能“上下一般粗”。促进巡视巡察有机联动，可从纵向上实现“深度”联动，在关键问题上的调查更加透彻；在横向上，各市县巡察组相互配合，各部门积极合作，实现“广度”联动。同时纵横结合，明确各部门的工作任务和职责，整合巡视巡察各层级、各部门的功能，实现巡视巡察工作的协调统一与功能互补，从而解决权力结构中间层级可能出现的“梗阻”问题，又克服党的建设过程中可能出现的“基础不牢，地动山摇”问题。
(三)巡视巡察联动是巡视带动巡察、实现党内监督全覆盖的制度保障
在民主革命时期，我们党就有派遣中央特派员到各处召集临时会议的初探，这是党内巡视制度的雏形。在经历社会主义革命、建设时期以及改革开放后的健全发展后，巡视制度在党的十八大又有了历史性发展。孙琦、赵晓呼[7]认为，十八大以来，中央巡视组在组织构成、工作重点、巡视形式、巡视范围、信息公开、群众参与等方面进行了积极创新，成效明显。相较于巡视制度，巡察制度建立则相对较晚。党的十八届六中全会第一次明确提出要在市县层面建立巡察制度，十九大又在此基础上进一步提出要建立巡视巡察联动体制。因此，巡察制度运行时间较短，所积累的经验也较少。巡视制度因其拥有的较高权威性和积累的丰富经验，能够有效带动巡察制度的发展和完善。促进巡视巡察联动有助于在党的统一领导下，统揽全局，协调各方，以巡视推动巡察，巡察辅助巡视，形成巡视巡察上下协作的互动格局。在纵向上，巡视巡察联动体制有助于将党内监督向“深”处延伸至基层，“集中火力”找问题；在横向上，巡视巡察联动体制能够精准发现普遍问题，将巡察范围辐射到市县以下的街道、社区、城镇、乡村等，“普遍撒网”不遗漏，从而使党内监督范围在纵向上更“深”，在横向上更“透”，真正做到没有死角和盲区，实现党内巡视巡察监督的全覆盖。
(四)推进巡视巡察有机联动是提高党的建设质量的必然选择
党的十九大报告强调，要“坚定不移全面从严治党，不断提高党的执政能力和领导水平”[8]。巡视巡察联动体制机制、全面从严治党、提高党的建设质量三者是一种a→b→c形式的因果链，而巡视巡察联动体制机制作为该链条中的关键一环，有着不可忽视的作用。首先，推动全面从严治党向纵深发展是提高新时代党的建设质量的重要抓手。全面从严治党有助于强化党的先进性和纯洁性，不断提高党的建设质量。其次，巡视巡察联动体制机制对于推动全面从严治党向纵深发展具有关键意义。十八大之后巡视制度的完善，推动中央和省级层面全面从严治党的持续深入。十九大之后市县巡察制度的建立与完善，以及巡视巡察联动机制的构建，又强化了对市级行政层级以下各级党组织全面从严治党的指导和监督，全面从严治党实现了上下贯通，相互促进，从而为提高党的建设质量进而提高党的执政能力提供了有力制度支撑。
二、十九大以来巡视巡察联动的主要进展及其存在的主要问题
十九大召开后，各省市按照党中央关于巡视巡察工作的部署要求，在促进巡视巡察有机联动方面进行了富有成效的实践探索，但也面临一些突出的问题。
(一)十九大以来促进巡视巡察有机联动的主要进展
第一，积极开展巡视巡察组织工作。各省、直辖市、***党委巡视办结合当地实际，统筹巡视巡察推进的速度、力度和进度，根据巡视的目的、任务、要求精准编派人员对所管理的党组织开展巡视工作，并向市县巡察小组分配任务。市县党委巡察机构根据上级规划和部署，确定了符合本地实际的巡察路径和工作措施。在重庆市，“5个市委巡视组指导10个被巡视区党委，共组建29个巡察组，对37个基层单位和6个专项问题开展巡察”[9]。四川省积极构建巡视巡察立体监督网，“市县党委共列编巡察办204个，组建巡察组701个，一线巡察人员到位3016人”[10]。各地巡视巡察工作的积极开展，拓宽了巡视巡察的监督范围，充分发挥了巡视巡察的制度权威。
第二，创新巡视巡察有机联动的模式和方式。巡视巡察模式和方式的创新，是提高巡视巡察监督工作效能的重要条件。十九大以来，各地积极创新巡视巡察的方式方法，上下借力，努力构建权威高效长效的监督网络格局。江苏省在“联”与“动”层面探索出“对口式”“接力式”“协同式”巡视巡察联动模式[11]。针对系统性、行业性问题频发的部门，采取省市同步对口巡视巡察方式，以巡视带巡察，以巡察促巡视，实现巡视巡察协同合作，有效提升了巡视巡察的治理效能。贵阳市探索出提级交叉巡察和“点穴式”巡察模式，从强化领导、抓好巡察机构和巡察队伍建设入手，在统筹领导、组织实施、管理模式、线索办理等四个方面实现“双向”创新，使巡视巡察上下联动不断加强[12]。
第三，创建巡视巡察联动的信息共享机制。信息技术与巡视巡察联动体制的融合，对于促进巡视巡察有机联动意义重大。信息技术广泛运用和信息收集分析平台的构建，既为有效汇集巡视巡察工作信息，提高决策的科学性提供了技术保障，又为巡视巡察主体的有效沟通提供了可能。目前多数省份建立了巡视巡察数据综合管理系统，在此基础上建立信息报送和统计发布机制，加强综合分析、动态分析和信息查询功能，既提升了巡视巡察工作的信息化水平，又为了解下级巡察机构工作动态，把握问题线索处理进度，监督巡视巡察整改工作提供了方便，有效推动巡视巡察的信息共享，为巡视巡察上下联动提供了重要技术支撑。
第四，适时开展“回头看”，形成完整巡视巡察联动链。积极开展巡视巡察监督工作，发现问题是第一步，重要的在于做好巡视巡察所发现的问题的整改工作。各地在积极开展巡视巡察联动工作，形成强大制度权威的同时，积极助力问题有效整改，确保巡视巡察成果真正落地见效。如四川省委巡视组不仅向被巡视党组织进行精准反馈，同时还要向相关市(州)党委通报情况，层层压实整改责任[13]。其他一些省市也积极构建巡视巡察整改联动机制，逐渐形成较完整的巡视巡察联动链条。
(二)促进巡视巡察有机联动面临的主要问题
当前，省市县三级联动的巡视巡察联动体制已基本形成。各省市在巡视巡察联动体制上不断创新方式方法，取得了丰硕实效。但如何更好地实现巡视巡察一体联动，仍然是一个需要持续探索的重大理论和实践问题。
第一，横向维度的部门联动协作机制建设有待加强。十九大召开后，各省、直辖市和***均成立了省级巡视工作领导小组，以统筹指挥和安排省级巡视巡察工作。虽然巡视巡察联动体制在制度上规定了省市县之间要相互联系，但在具体实施过程中，各监督主体之间的有效联系不够，信息沟通不流畅。虽然上下级沟通较多，但在横向上，巡视巡察机构与财政、审计、信访等部门的协作不够，从财政、审计、信访等部门获得的问题线索质量不高、可查性不强，使得巡视巡察工作准备不充分，针对性不足。
第二，巡视巡察队伍建设联动机制不完善。巡视巡察干部队伍作为提高巡视巡察工作实效的生力军，其业务水平和政治素质对于巡视巡察效果具有极大影响。但巡视巡察队伍的上下交流渠道仅在“自上而下”一侧较为畅通。在巡视巡察联动机制构建过程中，更多发挥的是上级巡视巡察机构对下级巡视巡察的帮带作用，而下级巡视巡察机构工作人员作为基层和一线工作人员，对实际情况了解多，实践能力强，却很少有机会到上级机构进行经验分享交流活动，上下交流仍然较少。
第三，巡视巡察成果运用联动机制建设滞后。巡视巡察工作过程中，有一部分问题是共性问题。对于共性问题，下级巡察情况可作为上级巡视工作的重要参考。而对于专项问题，成果共享可理清问题线索，节约巡视巡察工作成本，同时对新一轮巡视巡察提出工作重点。但在实际操作过程中，巡视巡察成果共享联动不足。对于在下级巡察过程中发现的问题线索，逆向地向省级巡视工作领导小组反映并等待工作指导的过程耗时长、反馈慢、效率低，降低了下级巡察组的工作积极性。除此之外，在一轮巡视整改结束后，新一轮巡视巡察对上一轮巡视巡察的落实情况关注度不够，大大降低了巡视巡察工作的实效。
第四，“板块轮动”部署联动不足。为防止“熟人社会”带来的“人情困扰”和监督难等问题，各地市县巡察队伍组建时便考虑了各种因素。虽然也有市县采取抽调干部异地监督或“板块轮动”的方式，抽调或“轮动”那些业务能力强、政治素质高的干部参与巡察工作，参与异地监督，但那些被抽调或“轮动”的干部对当地的巡察工作不熟悉，不能迅速适应当地巡察工作的要求，如果巡察时间比较紧张，容易导致巡察工作难以深入，巡察实效难以提升。
三、推进巡视巡察有机联动的路径
为进一步提升巡视巡察的治理效能，针对巡视巡察在部门联动、队伍建设、成果运用和“板块轮动”部署方面存在的问题，需树立整体性治理思维，在巡视巡察联动机制建设过程中加强党委联动，着力推进一体谋划部署；聚焦联动过程，完善联动机制；优化巡视巡察干部队伍，科学编组联动力量；共享联动成果，强化巡视巡察成果运用，着力实现巡视巡察的有机链接、协同运行和良性互动，切实提高巡视巡察工作的科学化和规范化水平。
(一)以巡视示范带动巡察
巡视制度长期运行所积累的丰富经验，及其所具有的高度权威性，决定了必须将巡视带动巡察作为巡视巡察有机联动的重要路径。发挥巡视对巡察的示范带动作用，需重视以下方面的工作：
第一，坚持巡视巡察工作部署的联动。省级党委应按照全面从严治党的要求，统筹谋划省域内巡视巡察工作，既制定巡视巡察的短期工作方案，又制定中长期的巡视巡察工作规划，不仅要做好本级巡视部署，还要重视市县两级党委巡察工作，探索构建巡视带动巡察，巡察支撑巡视的有效路径，构建促进二者联动、耦合的有效体制机制，着力化解巡视巡察链接、联动进程中的阻滞因素。
第二，以巡视的权威性强化巡察动力。巡视是上级党组织对下级党组织全面从严治党的权威性监督。通过开展常规巡视和专项巡视，有利于将全面从严治党的压力向下级党组织层层传导，为下级党组织巡察工作的开展进行有效动员和压力传导，减少一些党组织在巡察工作中面临的阻滞因素，从而为下级党组织高质量开展巡察工作进行权威供给、拓展政策空间、赢得群众基础。
第三，将巡视问题整改作为促进巡视巡察有机联动的重要机制。巡视效能的提升，一方面取决于发现和提出问题的质量；另一方面取决于对巡视所发现问题的高质量整改。如果说前者是上级巡视组的责任，后者则是被巡视单位党组织的责任。巡察作为党组织进行全面从严治党的重要方式，理所当然应将上级党组织巡视所发现问题作为本级党组织所开展的巡察的重要观测点，并对巡视所发现的问题的整改和持续深化整改的情况作为巡察的重要观测点，从而推动巡视巡察工作的有机联动。
(二)纵横联合，实现自上而下的纵向整合与横向到边的部门协调
整体性治理的组织结构“是在不消除组织边界本身的条件下跨过组织边界进行协同活动的联合工作”[14]。整体性治理内在地要求树立以“全局性、系统性、长远性”为特征的整体性治理思维[15]，既实现组织层级间的纵向合作，又注重跨部门的横向合作。推进巡视巡察的有机联动，需逐步实现自上而下的纵向整合与横向到边的部门协调。
第一，以省级巡视为支点，推进巡视巡察自上而下的纵向整合。当前我国巡视巡察工作共分为中央、省、市、县四级。实现巡视巡察纵向上的一体联动，需要重点把握以下方面的问题：省级巡视要起到承上启下的衔接作用，将中央关于巡视巡察的决策部署精准地在市县巡察层面进行传达和贯彻，并在市县巡察的基础上将党的方针政策落实落细到基层，保证党的方针政策在基层落地生根。关于巡视巡察的方案选择、人员配备、实施计划以及成果运用，统一由省委巡视工作领导小组进行分配和安排，并组织具体实施。市县巡察小组参照省委巡视组的工作方式具体组织开展巡察工作。
第二，巡视巡察机构在横向上要与有关部门进行协调合作。要着重建立完善协调配合机制，重点解决巡视巡察机构和其他职能部门之间工作对接、信息互通、成果共享等方面的问题[16]。根据任务所涉及的问题不同，巡视巡察组要加强与纪检监察机关、信访、审计等部门的协作，积极调查问题线索。与纪检监察机关建立情况通报、力量合作、成果运用协作、整改督查督办机制；与信访部门建立问题线索研判协作、联合办理信访件机制；与审计部门建立情况通报、移交处理机制。通过多方协作配合，从而增强巡视巡察工作的针对性和专业化程度，应对不同行业领域的巡视巡察对象，提升监督整体合力。
(三)聚焦联动过程，完善联动机制
第一，注重巡视巡察启动环节的联动。选取适宜的启动时间和启动窗口，是增强巡视巡察效能的重要前提。对于巡视巡察的启动，既可以由各级党委巡视工作领导小组和省委巡视办，根据党委的规划和安排，聚焦全面从严治党的常规工作，整体推进巡视巡察联动任务。也可以根据上级的部署、全面从严治党的阶段性任务，以及巡视发现的问题线索和突出问题，择机启动专项巡视巡察工作，以增强巡视巡察的针对性。
第二，优化巡视巡察组织实施联动机制。为更好完成巡视巡察任务，可采取同步交叉式联动，监督重点上下联动，巡视巡察同频共振，将具体问题挖“深”挖“透”。在此过程中，要选择临时抽调干部对相关问题进行巡视巡察以避免熟人社会带来的问题，同时相互吸取经验和长处，取长补短。为使临时抽调的干部及时熟悉情况，迅速准确地发现问题，可派了解情况、经验充足的工作人员提前对抽调干部就相关问题进行详细说明和介绍。
(四)优化巡视巡察干部队伍，科学编组联动力量
有效促进巡视巡察有机联动，需要整体提高巡视巡察干部队伍的综合素养，整合财经、审计、党内法规等各类专业人才和具有丰富工作经验的实务人才，推动不同部门和不同行政层级的优秀人才互鉴互学，从而推动巡视巡察高质量发展。
第一，不断提升巡视巡察干部队伍的政治素养和业务能力。巡视巡察的政治性，内在地要求巡视巡察干部必须具有较高的政治素养。因此，对巡视巡察干部的选拔和培训首先必须聚焦其政治素质。应按照政治巡视巡察的要求，通过政治信仰、政治规矩与政治纪律教育、业务能力培训，打造一支政治素质良好、业务能力高强的巡视巡察干部队伍。上一轮巡视巡察结束后，对于巡视巡察中政治素质高、业务能力强的干部，可将其列入巡视巡察干部人才库的重点人选，充分发挥其后续巡视巡察中的“以老带新”作用，帮助新参加巡视巡察工作的干部尽快熟悉业务情况并积累相关工作经验，从而实现巡视巡察干部人才培养的有效联动。
第二，加强巡视巡察工作人员的上下交流。上级巡视机构要充分发挥对下级巡察机构的帮带作用，有计划地派出骨干人员到下级巡察一线指导相关工作，必要时由特派巡视指导员直接带领巡察组或异地交叉巡察编组开展工作。在此过程中，特派巡视指导员可以深入了解巡察工作的开展情况，摸清下级党组织在全面从严治党、履职尽责、行使权力中面临的普遍性的问题，发现下级党组织的有益经验和优秀干部人才，及时协助省级巡视机构进行巡视巡察方案、重点的调整优化。同时，还应注重将下级巡察机构的优秀干部人才作为上级巡视巡察机构纳入巡视巡察干部人才库，从而促进巡视巡察干部人才培养的上下联动，达到以巡视带动巡察，以巡察深化巡视的效果。
第三，坚持任务导向，根据巡视巡察针对的不同对象、不同任务优化分配人员。首先，巡视巡察机构要充分吸收财经、党内法规、法律等专业人才，同时根据工作任务的不同灵活编派工作人员。关于巡视巡察中的专项任务，要根据人才所擅长的领域合理分配相应的专业人员。关于巡视巡察中的重点任务，要编派多样化人才队伍，重点编派相应的专业人员和业务骨干。这种以任务为导向，有针对性且灵活的人员分配方式，有助于高效查找和发现问题，从而提高巡视巡察工作效率。
(五)共享联动成果，发挥巡视巡察制度权威
巡视巡察成果的运用与转化，是发挥巡视巡察联动机制作用、增强巡视巡察监督实效的重要手段，也是增强巡视巡察制度权威性的重要保障。
第一，巡视巡察工作机构要起到信息汇总和整合的作用，把制度优势转化为监督效能，达到一次性巡视所取得的成果，多层次、多主体使用的效果。建立巡察工作约谈和定期报告工作等制度，由下级巡察部门定期向上级汇报巡察所发现的普遍性、系统性问题。由巡视巡察工作机构整合各巡察组汇报的共性问题，进行综合分析，使该问题成为巡察工作重点关注的问题，从而发挥以点带面、面线结合的效果，推动巡视巡察既见“树木”，又见“森林”。
第二，将巡视巡察成果作为考核、评优和干部选用的重要依据，促进巡视巡察成果运用的有机联动。要将巡视巡察任务完成情况作为各级党委述职述评的重要内容，省级党委要主动将省级巡视任务完成情况纳入述职范围，同时将巡察工作作为市县党委述责述廉的重要指标，从而逐步建立起巡视巡察成果共享机制，将巡视巡察结果作为党组织、党员领导干部年度考核、评奖评优、干部选任等工作的重要依据。
巡视巡察制度作为党和国家监督体系的重要组成部分，是新时代全面落实从严治党的重大举措和强化党内监督的战略性制度安排。实现巡视巡察有机联动，须树立整体性治理思维，促进不同行政层级和同一行政层级的不同部门的有机联动，完善联动机制，科学编组巡视巡察力量。随着巡视巡察联动的深化与拓展，巡视巡察将日益发挥管党治党的重要作用。动态跟踪巡视巡察联动的实践探索，总结巡视巡察有机联动的经验，为化解巡视巡察联动面临的突出问题，进一步发挥巡视巡察的整体性治理功能提供有力的学理支撑，是进一步研究的重要方向。
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